DELFINO y Cía.
Buenos Aires, junio
20 de 1927
« Autos y vistos:
Y considerando en cuanto al fondo
de la cuestión:
Que la Prefectura General de Puertos
impuso a los agentes del vapor alemán ‘Bayen’ una multa de cincuenta
pesos por haber violado el art. 43 del Reglamento del Puerto de la Capital de
fecha 31/07/08, en consonancia con lo establecido por el art. 117.
Que los arts. 43 y 117 del susodicho
reglamento se hallan concebidos en los términos siguientes: ‘Es prohibido
a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto objeto alguno,
sea cual fuere su especie, peso, dimensiones o calidad’, dice el art. 43
y el 117 castiga con una multa de cincuenta pesos la infracción a la prohibición
contenida en el primero.
Que el apelante ha sostenido que
los arts. 43 y 117 del decreto aludido son inconstitucionales y constituyen
una delegación de facultades legislativas, porque el Poder Ejecutivo carece
de atribuciones para crear sanciones penales de un presunto poder de policía
que la Constitución ha puesto exclusivamente en manos del Poder Legislativo,
y que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y
los incs. 11, 12 y 28 del art. 67 y 2 del art. 86 de la Carta Fundamental.
Que, la ley 3.445 sancionada el
20/10/1896, ha puesto la policía de los mares, ríos, canales y puertos sometidos
a la jurisdicción nacional a cargo exclusivo de la Prefectura General de Puertos
y de las subprefecturas y ayudantías que se creen, estableciendo en el art.
3 que mientras no sea sancionado el Código de Policía Fluvial y Marítima, serán
atribuciones y deberes de aquéllas:’vigilar el cumplimiento de las disposiciones
de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de los puertos donde no
existan dichas autoridades y remover los obstáculos accidentales que entorpezcan
la navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales
cuando la pena no exceda de un mes de arresto o de cien pesos de multa, debiendo
proceder de acuerdo con lo dispuesto en el título II, libro IV del Código de
Proc. Criminales, resolución que será apelable para ante el juez de sección
inmediato’. Inc.6º, art. 3º.
Que, ciertamente, el Congreso no
puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración,
ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente
conferidos. Es ése un principio uniformalmente admitido como esencial para el
mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución
y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29. Willoughby, p.1317; Cooley,
7ºed.,p.163.
Que, ello no obstante, ni la ley
3.445, en la parte objetada, ni los arts. 43 y 117 del Reglamento, son incompatibles
con el mencionado principio. Desde luego, no existe propiamente delegación sino
cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio
de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse
que en el caso de autos el Congreso por medio de la ley 3.445 haya puesto en
manos del Poder Ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la
Carta Fundamental le atribuye en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción
fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir
cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar
los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero
no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como
los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se
halla fuera de la letra de la Constitución.
No ha sido definitivamente trazada,
dice Marshall, la línea que separa los importantes asuntos que deben ser regulados
por la Legislatura misma de aquéllos de menor interés acerca de los cuales una
provisión general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos
bajo tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre
los departamentos es ciertamente la de que la Legislatura hace la ley, el Ejecutivo
la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede someter
algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este
poder en materia de la delicada investigación, 10, Weaton 1, 43.
Que la doctrina contenida en estas
palabras del gran juez americano es particularmente exacta dentro de los principios
consagrados sobre la materia por la Constitución Argentina. Esta, en efecto,
confiere el poder de reglamentación, tanto al Congreso como al Poder Ejecutivo.
Al primero se lo atribuye de dos modos distintos:
- a) en relación a objetos ciertos
y determinados, reglamentar un Banco Nacional (art. 67, inc. 5), reglamentar
el comercio marítimo (art. 67, inc. 12), establecer reglamentos para las presas
(inc. 22), formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos
(inc. 23);
- b) se lo concede de un modo general
e indeterminado ‘para hacer todos los reglamentos que sean convenientes
para poner en ejercicio los poderes antecedentes’ (art. 67, inc. 28).
A su turno el inc. 2 del art. 86,
autoriza al Poder Ejecutivo para expedir las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no
alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
Que esta facultad o poder de reglamentación
conferido al Poder Ejecutivo por el inc. 2 del art. 86 de la Constitución en
presencia de una ley y la reconocida al Poder Legislativo en el art. 67, son
de idéntica naturaleza en el sentido de que ambos pueden comprender y se refieren
a disposiciones de un orden semejante o igual, aunque el contenido y la extensión
no reconozcan limitación alguna cuando el poder se ejercita por el Congreso.
Que si el poder de reglamentación,
sea que lo ejercite el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo, designa una determinada
facultad específica comprensiva de todas aquellas modalidades de interés secundario
o de detalle indispensable para la mejor ejecución de la voluntad legislativa,
y si tal poder pertenece tanto al Congreso como al Poder Ejecutivo por disposición
expresa de la Carta Fundamental, es evidente, que es una mera circunstancia
de hecho, lo que define en cada caso concreto la extensión del poder reglamentario
del Poder Ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el Congreso ha agotado
la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución de la ley, el Poder Ejecutivo
no tendría materia o sustancia sobre la cual hacer efectiva la que al mismo
título le corresponde. El raciocinio es también verdadero cuando, como en el
caso sub iudice, el Poder Legislativo lejos de apurar la reglamentación se ha
limitado a señalar de un modo general la voluntad legislativa.
Que las observaciones precedentes
autorizan a formular la conclusión de que cuando el Poder Ejecutivo es llamado
a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester
de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas,
sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2, de la
Constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que
de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo. Habría una especie de
autorización legal implícita dejada a la discreción del Poder Ejecutivo sin
más limitación que la de no alterar el contenido de la sanción legislativa con
excepciones reglamentarias, pues, como es obvio, el Poder Ejecutivo no podría
ir más allá de donde llega la intención de aquélla ni crear la ley, ni modificarla.
Que la Corte Suprema de los Estados
Unidos, interpretando preceptos mucho más restringidos que los nuestros, pues
aquella Constitución no atribuye expresamente al Poder Ejecutivo facultades
reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: ’negar al Congreso
el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas
de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería para la máquina del
gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades
públicas’, 204 US, p. 364.
Que atentos los términos en que
se encuentra concebido el art. 3 de la del 3.445, no es posible desconocer que
el Congreso ha legislado la materia relativa al buen mantenimiento de las condiciones
sanitarias del puerto de la Capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la
navegación.
Que para cumplir la voluntad legislativa
expresada en esa ley sólo de un modo general el Poder Ejecutivo se hallaba constitucionalmente
facultado para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo las
circunstancias particulares o los hechos o conjuntos de hechos, mediante los
cuales se hacían fectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla
no había reglado, normas y reglamentos tan obligatorios para los habitantes
como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley, siempre
que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el inc. 2
del art. 86.
Que el hecho previsto y prohibido
por el art. 43 del Reglamento del Poder Ejecutivo de fecha 31/07/08 reviste
el carácter de una contravención de policía comprendido dentro de los fines
generales de la ley 3.445 y del precepto particular del inc. 7 del art. 3 de
la misma. Constituye por su contenido el ejercicio legítimo de la facultad de
reglamentar atribuida al Poder Ejecutivo por el art. 86, inc. 2, de la Constitución.
Que la cuestión de saber si el
Poder Ejecutivo tiene facultades para crear por medio de su poder reglamentario
sanciones punitorias constituidas por el arresto o la multa, no existe en la
hipótesis, desde que la propia ley 2.445 en su art. 3, inc. 6, ha atribuido
expresamente a aquél el derecho de aplicar multas dentro del máximum que la
misma señala y la impuesta en el caso al recurrente manifiestamente se halla
dentro de lo autorizado por aquélla.
Que la garantía consagrada por
el art. 18 de la Constitución en cuanto poe ella se exige para la validez de
una sanción de carácter penal la existencia de una ley anterior que prevea y
castigue el caso traído a la decisión judicial, ha sido observada en el caso.
Demostrado como queda, en efecto, la legalidad de los arts. 43 y 117 del Reglamento
dictado por el Poder Ejecutivo el 31/07/08, en consecuencia de la ley 3.445,
es evidente que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan obligatoria
para los habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción
fue cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento.
En mérito de estas consideraciones,
se confirma la sentencia pronunciada por el señor juez federal en la parte que
ha podido ser materia del recurso.
Notifíquese y devuélvanse, reponiéndose
el papel en el juzgado de origen ».
A. BERMEJO
ROBERTO REPETTO
M. LAURENCENA.
